【行业研究】物业管理行业纠纷调解机制研究(一)
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专著：《律师说法：物业管理典型案例评析》
2014-07-17 10:58:04 来源： 秘书处 中国物业管理协会
中国日报 - 生活
随着住房制度改革的深入和住房商品化的推进，我国物业管理近些年呈现前所未有的发展态势，对改善人居工作环境、维护社区和谐稳定、提高城市管理水平、解决城乡就业难题、推动国民经济增长作出了积极贡献。
但在行业快速发展的同时，企业之间、企业与业主之间，以及企业、业主与其它主体之间的纠纷也大量涌现出来，影响到社区的和谐稳定及行业的持续健康发展。分析行业发展中存在的主要纠纷类型，研究行业纠纷调解机制的工作已急迫地摆在面前。
一、物业管理纠纷分析
住房和城乡建设部房地产市场监管司对全国22个城市的调查和中国物业管理协会对现状的分析，物业管理纠纷主要集中在以下几个方面：
1.开发建设遗留问题造成的矛盾。包括开发商擅自更改规划、不按标准建设配套设施、质量不合格、销售面积缩水等等。这些问题待业主入住后逐步暴露出来并长期得不到解决，致使业主和使用人迁怒于物业管理。在被调查的22个城市中，由此引起的纠纷占50%以上。北京市宣武法院近年审理的千余件物业管理纠纷案中，有七成是因开发企业遗留问题所致。
2.因公用部位、公用设施设备产权不明晰产生的矛盾。一些住宅区由于会所、物业管理办公用房、地下停车库、小区道路等产权归属不明确，一方面造成业主对产权的强烈主张;同时，也带来维修责任的承担和物业管理费分摊，以及物业经营收益分配等多方面的矛盾。《物权法》的出台和《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的实施，对此类纠纷的减少和有效处理起到了积极的作用。
3.相邻关系处理不当带来的纠纷。有的业主任意弃置垃圾、侵占通道、排放大气污染物、施放噪音、违反规定饲养动物、违章搭建，以及将居住用房擅自改为非居住用房，在装修中损坏建筑物结构安全或造成渗漏而影响相邻业主的正常居住等，由此带来大量的邻里纠纷。
4.物业管理服务不规范引起的纠纷。有的物业服务企业不按合同约定提供质价相符的服务，多收费少服务以及收费不透明、甚至乱收费等问题不同程度的存在;少数物业服务企业擅自改变公共部位、共用设施设备的用途或利用其经营为自身谋取利益，引发业主的不满。
5.业主大会和业主委员会运作不规范，纠纷呈现多样化趋势。相当多的物业管理区域没有成立业主大会，民主决策的作用得不到充分发挥;少数业主委员会成员热衷于挑起物业服务企业和业主的矛盾，甚至引发业主间纠纷;个别人打着维护业主权益的旗号，利用手中职权牟取私利，向物业服务企业索要钱物、指定维修工程发包单位拿取回扣、要求安置亲属工作，要求免交物业管理费等等，损害了大多数业主的利益，使得业委会内部、业委会和物业服务企业、业委会和业主之间的矛盾不断激化。仅以上海浦东为例，前两年就出现多起将业委会告上法庭的案件。
6.企业因市场竞争导致的纠纷。一是在项目交接中两个企业互不相让形成僵持，二是个别企业以低于成本价抢占市场份额，三是个别企业在项目招投标中采取舞弊等不正当竞争手段。尤其是有的物业管理项目重新选聘了新的物业服务企业，但是原管理企业不肯退出，甚至形成了长时间的“两军对峙”紧张局面。这种情况在广州、北京、成都等地都有发生，既干扰了业主的正常生活和工作秩序，也给物业管理行业造成了极其恶劣的社会影响。
7.因相关经营性行业不承担应负责任而触发的矛盾。不少城市的供水、供电、供气、供热等单位违反《物业管理条例》规定，没有做到在物业管理区域内向最终用户收取相关费用，由此产生了物业服务企业和相关企业的纠纷。在问题没有得到妥善解决之前，有的物业服务企业将总表和分表的差额摊入代收的水电气费中，由此又产生了与业主的纠纷。
8.部分业主借故拖欠物业管理费引发纠纷。一些经济欠发达城市的业主在买房时对物业管理消费观念和法制观念还较薄弱。有的业主希望得到更多的服务，却不想缴纳相应的服务费。中国社会调查事务所的一份市场调查资料显示，在遇到物业管理纠纷时，有20.2%的消费者选择拒交物业管理费。业主欠费不仅影响到物业管理的正常运作，也侵害了交费业主的利益。对此，《最高人民法院关于审理物业服务纠纷具体应用法律若干问题的解释》分别在第六条、第七条和第九条第二款对物业服务企业追索物业服务费的法定权利做出明确规定，这在平等保护物业服务合同双方主体权益上迈出了重要一步，但欠费问题的解决还有待时日。
9.因物业管理区域内的人身财产损害引发的纠纷。主要指小区内发生车辆丢失、财产被盗以及杀人伤人案件后，业主追究物业服务企业的管理责任。
10.因政府主管部门不作为或不当作为引发的行政纠纷。《物业管理条例》赋予行政管理部门对业主大会和业主委员会的监督指导职责，在业主大会成立、业主委员会备案和换届等过程中，业主委员会对政府部门怠于指导监督(备案)或者违法行政提起的行政诉讼。此外，发生违章搭建、损坏房屋安全等问题时，物业服务企业在按照业主规约和服务合同要求进行劝阻的同时，报告政府主管部门申请行政处罚，但大多得不到及时处理，引发矛盾的产生和激化。
二、物业管理纠纷调解工作的初步探索
与其它行业相比，物业管理行业的以下两个特点决定了其纠纷产生和矛盾处理的复杂性。一是物业服务企业进入住宅小区或写字楼的管理，面对的是千家万户和不同的客户群体。不同人群的主观喜好和经济承受能力的差别决定了他们对物业管理服务的需求千差万别。差别就容易产生矛盾，所谓“众口难调”在物业管理行业体现得最为突出。二是物业服务的公共性特征，使得有的业主即使不缴纳物业管理费，却还照样可以享受物业服务，丝毫影响不到其正常生活，这也增加了解决问题的难度。
物业管理纠纷数量不断增加，而解决物业管理纠纷的渠道过于单一，使得基层人民法院不堪重负。物业管理纠纷的久拖不决往往容易激化社区矛盾，影响社会稳定。
自2007年最高人民法院“建立多元纠纷解决机制”司法改革项目伊始，中国物业管理协会积极参与并承担“行业调解子课题”的研究，同时通过对全国各地物业管理纠纷解决方式实地调查和交流研讨，我们对目前国内处理物业管理纠纷过程中几种主要诉讼外调解方式有了一些初步了解。
1.天津市通过建立联席会议制度，作为调处物业管理纠纷的长效机制。天津市将物业管理纳入社区管理，在134个街道或乡镇建立由街道或者乡镇召集，由区县物业管理行政主管部门、居民委员会、公安派出所、物业服务企业、业主委员会或者业主代表等各方代表参加的物业管理联席会议制度，协调解决辖区内出现的业主委员会不依法履行职责、业主委员会换届难以及物业服务合同提前终止等重大问题，形成了有效调处物业管理纠纷长效机制。此外，还在全市建立区县、街乡、村居三级人民调解物业管理纠纷网络，形成了人民调解、行政调解与司法调解相互衔接的物业管理纠纷调解工作新模式，全面落实调解优先原则，进一步加强了化解物业管理纠纷的力度，将矛盾纠纷及时化解在基层。同时，天津市物业管理协会还积极发挥行业调解作用，主动参与物业管理纠纷的调解工作。
2.深圳市通过强化街道办事处对业主大会与业主委员会的属地管理，行业协会对物业服务企业的自律管理，把矛盾解决在萌芽之中。2005年深圳市政府颁布了《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》，建立三级监管模式，把街道办事处、社区工作站纳入物业管理监管体系，对及时、有效地调处化解物业管理矛盾纠纷，控制群体性事件发生产生了积极作用。从施行效果看，物业管理纠纷和信访逐年下降，大规模的群体性上访事件没有发生。2007年修订的《深圳经济特区物业管理条例》在全国首次实行物业管理行业“业必归会”，即要求“物业服务企业应当自取得资质证书之日起三个月内加入市物业管理协会”，赋予协会对违规企业和人员要求其改正，情节严重的给予警告、业内通报批评或者公开谴责等制裁的权利。协会依法强化了行业自律，并积极组织行业内纠纷的调解，取得了较好的效果。
3.成都市成立物业管理纠纷人民调解委员会，负责重大、疑难物业管理纠纷的调处工作。由房产管理部门、物业管理协会，会同司法行政部门设立由专(兼)职人民调解员、法律工作者、物业管理专业人士等组成的物业管理纠纷人民调解委员会，负责重大、疑难物业管理纠纷的调处工作。调解委员会在工作制度上，一是实行逐级调解制度，每起矛盾纠纷原则上都应经下一级调委会调解三次，确实不能化解的，才能逐级上交;二是建立联系会议制度，由区(市)县房产管理部门牵头，会同区(市)县司法行政部门、街道办事处(乡镇人民政府)负责召集相关建筑区划的业主委员会、社区居民委员会、物业服务企业或者其他管理人组成的联席会议，定期对本辖区内的物业管理纠纷情况及矛盾动态进行研究，有针对性地组织开展物业管理纠纷预防和调解工作。
此外，成都市物业管理协会正在筹备成立“成都市物业纠纷调解中心”，拟聘请专职调解人员负责行业调解工作。
4.南宁市物业管理行业协会积极参与纠纷调解。南宁物协于2008年成立会员服务中心，其职能是物业管理法规政策日常咨询服务、物业管理纠纷调解等，充分利用协会的现有资源，主动加强与各职能部门的沟通与交流，积极为会员单位调解物业管理纠纷，以求达到维护企业、业主合法权益及社区和谐稳定的目的。
中国物业管理协会在提倡各省市物业管理协会参与行业调解工作的同时，也通过各种形式积极探索对行业纠纷的调处。针对《物权法》出台后，小区地面停车位收入归属引发的争论，中国物业管理协会新闻发言人一方面从法律的角度强调地上停车位收入在适当扣除物业服务企业管理费后应归业主共有，同时也指出：“北京早期经济适用住房小区的物业管理费定为每月每平方米0.55元，是把地上停车收费计入了企业收入后测算的结果。在目前情况下，如果直接将停车收益归业主所有，不符合质价相符的原则，可能导致很多经济适用房等政策性住宅小区的物业服务公司入不敷出，无法维系正常的管理和服务”。该发言经有关媒体广为刊载，使业主及时了解到实情，激化的矛盾很快得到化解。此外，中物协还成立了法律顾问委员会，针对上海上实物业管理(上海)有限公司在退出玉佛城小区管理中遇到的有关法律纠纷，及时表达行业主张，促成问题的解决。
总结物业管理纠纷调解实践经验，可以看出：
在调解层次上，一般采取四级联动机制，组建市、区(县)、街道、社区四个层级物业纠纷调解委员会，纠纷调解逐级由下而上;
在调解制度上，各地一般采取由当地房管局、司法局联合下发物业管理纠纷调解指导意见，保障调解的有序进行;
在调解程序上，本着纠纷当事人自愿的原则，优先引导采用调解手段解决争端，达成调解协议书，将矛盾化解到基层。
在调解模式上，一般采取有关部门和单位参加的联席会议制度，以及行政调解、社区调解、行业调解等多种模式。
在调解队伍组建上，各地普遍重视调解员培训、调解场地及经费安排等工作。
尤其是近两年部分城市物业管理协会对调解物业纠纷进行了积极探索，积累初步经验，为物业管理行业调解的推行奠定了坚实的基础。(未完待续)
三、物业管理行业调解的可行性分析
物业管理行业调解，是伴随着市场经济的发展和行业协会作用的提升，而发展起来的一种以物业管理行业协会为调解主体，凭借行业专家的专业优势和行业协会的公信力，参与物业管理纠纷处理的非诉讼纠纷解决方式。
(一)物业管理行业调解的优势及外部环境的成熟
1.物业管理行业调解的优势。由物业管理行业协会来调解行业内部或行业成员与外部主体之间的纠纷，具有专、快、好的特点。专，是指行业调解由专业、专家的优势;快，是指比其他诉讼纠纷解决机制可以达到更快的效果;省，是指在时间上和精力上的节省。具体来说，行业调解具有以下优势：
一是调解方式比较灵活。协会借助与仲裁、人民调解委员会、法院等部门的合作，可以采取多样的方式来加强调解的公信力与成功率。
二是具有一定的专业优势。协会了解本行业的情况，能够促进纠纷双方有效地进行沟通，为纠纷双方提供切合实际的建议或纠纷解决方案。
三是调解程序简便。行业协会调解只要能有效地促进双方沟通对话、合理解决纠纷就达到目的，调解过程随着纠纷解决随时终止。
四是调解成本较低。纠纷各方利用行业协会进行调解，社会成本和经济成本都较诉讼相对减少，尤其是能使企业避免因陷于诉讼而付出更多的机会成本。
2.物业管理行业调解的外部环境基本成熟。经过二十年的努力，一个内容全面、结构合理、科学规范、特色鲜明的物业管理政策法规体系已基本形成，为物业管理行业调解创造了良好法律环境：《合同法》、《物权法》中“建筑物区分所有权”的有关规定以及最高院有关物业管理的两部司法解释，为物业管理纠纷的调解提供了民事法律依据;《物业管理条例》为物业管理活动奠定了行政法律基础，有利于规范物业管理各方主体在物业管理的不同阶段形成的各种权利义务关系;“招投标办法”、“业主大会规程”、“收费办法”、“资质管理办法”、“成本监审办法”等部门规章以及物业管理地方性法规，为物业管理纠纷的调处提供了专业性和技术性的支持。
2009年7月，最高人民法院印发了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称“《意见》”)，明确行业调解组织的法律地位，积极鼓励并支持行业协会建立健全调解相关矛盾纠纷的职能和机制。《意见》明确了经行业调解组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议的民事合同性质，并规定经行业调解组织调解达成的调解协议，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。《意见》的发布实施，进一步确立和增强了行业协会的行业调解职能，为建立健全物业管理行业乃至全国各行各业纠纷调解机制提供了法律依据。
(二)物业管理行业调解的初步设想
我们主张多种调解方式共同发挥作用，形成行业调解、行政调解、人民调解、司法调解相互衔接的联动机制。同时，充分发挥各级协会的行业调解职能，畅通利益诉求渠道，依法、及时、有效预防和化解物业管理纠纷，营造和谐良好的物业管理环境。
我会拟将推行物业管理行业调解试点列为协会的重点工作之一，在天津、上海、成都、深圳、南宁等地先行试点，并逐步推开。在具体操作上，我们有如下构想：
1.物业管理行业调解内部机制的建立
一是协会设立行业调解委员会，建立调解员队伍。物业管理行业协会作为调解主体，须具备一定的独立性，有条件的各级物业管理行业协会，可以设立独立的调解机构或调解职能部门。尽快建立调解员队伍，可以包括退休法官、法律专家、物业管理专业人士及其他热心调解工作的社会人士。调解员应当遵纪守法，为人公道，客观中立，经过必要的法律知识培训，具有一定的法律知识并能熟练运用调解技巧。
二是建立健全行业调解程序及指导性规则。各级物业管理行业协会需参照人民法院调解工作规则，并结合区域特点及行业惯例，制定出调解工作规则、调解员职业道德准则等，指导行业调解工作的开展。
2.建立健全物业管理行业调解外部协调机制
一是争取最高院和各级法院的支持，建立各层级的物业管理调解员名册。《意见》指出：“有条件的地方人民法院可以按照一定标准建立调解组织名册和调解员名册，以便于引导当事人选择合适的条件调解组织或者调解员调解纠纷。各级人员法院应当加强与社会组织的联系，积极推动各种非诉讼纠纷解决机制的建立和完善。”
二是获得人民法院对物业管理行业调解达成协议的确认。《意见》规定，经行业调解组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议的民事合同性质，并规定经行业调解组织调解达成的调解协议，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。对于调解不成的，人民法院应当及时审判。
三是完善多方参与的调解机制。《意见》鼓励和支持行业协会、社会组织、企事业单位建立健全调解相关纠纷的职能和机制，并鼓励完善诉讼活动中多方参与的调解机制。物业管理行业协会可借助与仲裁机构、人民调解委员会、人民法院等部门的合作，采取多样的方式来解决纠纷。
四是行业调解员的培训指导。《意见》规定：人民法院指定有关单位或者人员负责管理协调与物业纠纷调解组织、调解员的联络和培训指导工作。我们拟借鉴北京保险业协会的做法，积极与人民法院协商，持有物业管理行业协会颁发证件的调解员，可以对公开审理的物业管理纠纷案件进行旁听，释明身份后参与调解，庭审后可以与法官交流调解经验。双方组织的培训，可以互派人员参加。
五是建立并推广行业调解试点。行业协会处在初级发展阶段，具有行政化倾向和公信力不足、各地发展的不平衡、广泛性和代表性以及经验技巧的不足等局限性，所以选择条件成熟、经验丰富的地方试点和推广是切实可行的务实之举。
多年的实践证明，物业管理行业的矛盾纠纷不能单纯依靠司法手段解决，需要建立多元化的纠纷解决机制，需要发挥行业协会调解功能。在当前物业管理纠纷数量剧增、司法资源、公共行政资源相对有限的情况下，通过建立并强化物业管理纠纷的调解机制，充分发挥行业调解、人民调解、行政调解的各自优势，可以有效缓解司法压力与行政压力。
但是我们也清醒地认识到：行业调解在国内还处于起步阶段，物业管理行业调解的推行还需要各级人民法院、司法局的大力支持，行业调解运作过程中，也必将与人民调解、行政调解、司法调解等多种纠纷解决方式相互衔接。从各地实践看，物业管理主管部门、司法部门联合下发的物业纠纷调解指导意见能在制度上保障调解工作的有序进行，我们希望在条件成熟的时候，由最高人民法院、住房与城乡建设部联合下发《物业管理纠纷行业调解指导意见》。(完)
