广州市业主组织难题之法规破解
文/程 磊
（本文原载于《现代物业.新业主》杂志2010年第9期）
广州市业主大会、业主委员会的相关立法现状
1998年10月1日，《广东省物业管理条例》颁布实施。2002年，广州市国土资源和房屋管理局颁发了《广州市物业管理业主委员会规定》（穗国房字[2002]24号）和《关于印发〈广州市物业管理业主委员会成立程序〉的通知》（穗国房字[2002]489号）两个文件，对于业主委员会的成立程序和运作规则作出了详细的规定。2003年6月，建设部颁布的（建住房[2003]131号）《业主大会规程》实施。根据建设部颁布的《业主大会规程》，广州市国土资源和房屋管理局于2004年12月2日颁布了《关于指导物业管理首次业主大会、业主委员会成立工作有关问题的通知》（穗国房字[2004]756号文），进一步规范和完善了首次业主大会和业主委员会的成立工作，该文件颁布实施后，穗国房字[2002]24号文和穗国房字[2002]489号文同时废止。
2007年10月1日，《物权法》正式实施，国务院颁布的《物业管理条例》随着《物权法》的实施作出了相应的修改。2009年3月1日实施的《广东省物业管理条例》即是根据《物权法》和经过修改的《物业管理条例》对1998年的条例进行修订的。由于《广东省物业管理条例》的大幅度修改，关于业主大会和业主委员会的成立和运行规则也需要作相应的变化。广州市国土资源和房屋管理局根据《广东省物业管理条例》的新规定，已拟定《广州市业主大会和业主委员会规定（征求意见稿）》，并于2009年9月4日至9月18日公布，公开征求意见。2010年1月1日，住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》实施。广州市目前尚未出台新的业主大会和业主委员会指导规则方面的规范性文件，具体的实际操作还是按照穗国房字[2004]756号文件进行的。2008年4月3日，为加强对物业小区的管理，规范业主大会、业主委员会的行为，广州市国土资源和房屋管理局制定了《物业小区管理规约示范文本》、《业主大会议事规则示范文本》，供广州市各个物业小区参照执行。本文拟结合上述法律、法规和规范性文件，就业主大会和业主委员会成立和运行过程中出现的一些难点问题进行分析。
一、针对开发商不配合报送相关资料的情况作出规定。
成立业主委员会离不开开发商的协助和配合。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第八条规定，筹备首次业主大会会议需要准备物业管理区域证明、房屋及建筑物面积清册、业主名册、建筑规划总平面图、交付使用共用设施设备的证明、物业服务用房配置证明这六份必备资料，开发商应当将这些资料报送房管局或街道办事处。而开发商担心业主委员会成立后，自身存在的诸如配套设施不完善、房屋质量瑕疵等问题暴露，不愿意提供相关的文件资料给筹备机构，导致筹备工作在开始筹备阶段即告流产。如何破解这一难题呢？《业主大会和业主委员会指导规则》第50条规定，已交付使用的专有部分面积超过建筑物总面积50%，建设单位未按要求报送筹备首次业主大会会议相关文件资料的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府有权责令建设单位限期改正。《广东省物业管理条例》第62条规定，如果建设单位不按照规定报送资料，由房管局责令限期改正，逾期不改正的，可以处五万元以下罚款。根据上述规定，如果开发商拒不报送相关文件资料给房管局或街道办事处的，可以先由房管局或街道办事处责令开发商限期改正。如果开发商在规定期限内还是拒不报送资料的，可以由房管局处五万元以下罚款。通过房管局和街道办事处的行政监管措施，督促开发商履行报送相关资料的义务，这些措施可以推进业主大会筹备工作的有效进行。
但实践生活中，很多小区当初的开发商属于房地产项目公司运营，在楼盘开发完毕后，项目公司即被吊销营业执照或宣告破产、倒闭，要求这些处于吊销营业执照状态或破产的开发商提供相应资料显然无法实际操作。这种情况如何处理呢？笔者认为，由于上述六份必备资料中，物业管理区域证明、房屋及建筑物面积清册、业主名册在房管局一般都有备案，建筑规划总平面图在规划局有备案，可以向这两个行政机关要求予以配合，提供相关的文件资料。交付使用共用设施设备和物业服务用房配置情况，小区的物业服务公司最为清楚，可以由物业服务公司提交。作为筹备组组长的街道办事处代表可以在其中起到协调作用，整合几个部门提交的资料，为筹备工作做好初期准备。
二、针对业主代表产生难题，规定由联名业主担任筹备组的业主代表。
按照《业主大会和业主委员会指导规则》的规定，业主大会的筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处代表、居委会代表四方组成，筹备组组长由街道办事处代表担任，业主代表不低于总人数的一半。《广东省物业管理条例》规定了筹备组由7-15人组成。其中，筹备组中的业主代表产生比较困难。由于广州市的很多小区属于投资性买房，业主不在购买的房屋中居住，平时业主之间也很少进行交流，甚至居住多年的邻居彼此都不认识。按照穗国房字[2004]756号文的规定，首次由5-15名业主联名拟定《关于组建首次业主大会筹备组的建议》，在物业服务区域内公示。在公示期间由业主自荐增补，自荐业主应由不少于10名业主推荐。筹备组中的业主代表从联名业主和自荐业主中选择产生。但现实生活中，由于业主之间交流少，经常出现没有自荐业主的情况。针对这种情况，广州市房管局规定，如果没有业主自荐或自荐业主不符合自荐条件的，联名业主成为筹备组成员。通过这种方法可以有效解决筹备组中业主代表产生难的问题。
三、针对业主对筹备组成员提出异议的处理办法。
在成立业主大会的过程中，经常出现两种极端情况：一种是没有人牵头参加筹备组，筹备组中业主代表人数过少，导致筹备组成立难。另一种情况是，用于多种利益的驱动，小区出现多个联名业主团体，都想进入筹备组，导致筹备组中的业主代表人数过多。如果筹备组中业主代表人数超过规定的7-15人的，一般由街道办事处代表根据被推荐的业主代表所拥有的物业规模、物权份额，代表性和广泛性等因素进行考虑，综合权衡后决定筹备组中业主代表的最后人选。那么，如果落选的业主代表对街道办公布的筹备组中业主代表名单有异议的，该如何处理呢？广州市房管局规定，如果筹备组成员产生之后，业主对筹备组成员有异议的，可以向区房管局提出。如果未经超过半数投票权的业主否决的，则视为通过。即如果业主要否决筹备组中的业主代表资格，则必须提交超过半数投票权的业主否决意见。如果提出异议的业主无法提供这些否决意见，则筹备组中业主代表名单合法有效。现实生活中，要提交超过半数投票权业主的否决意见非常困难，因此，一旦街道办事处决定了筹备组中的业主代表名单，便很难再发生变更。
四、针对建设单位不委托代表参加筹备组的情况作出规定。
筹备组中必须有建设单位代表参加。实践中，由于开发商不愿意组建业主大会，甚至采用各种方法进行干扰。建设单位如果不授权代表参加筹备组，该如何处理？穗国房字[2004]756号文规定，由区房管局发出《关于上报参加筹备组成员名单的通知》，限令开发商在规定期限内委派代表参加。如果规定期限过后，建设单位还是没有委派代表参加筹备组，《广州市业主大会和业主委员会规定（征求意见稿）》规定，由其他三方人员组成筹备组，建设单位不委派代表不影响筹备组的成立，这样可以有效解决建设单位拒不委托代表参加筹备组的情形。
五、针对业主大会通知送达难作出规定。
根据《广东省物业管理条例》第15条规定，业主大会筹备组应在首次业主大会召开15天之前，在物业管理区域显著位置公告首次业主大会的召开时间、地点、形式和内容。但由于广州市内的很多小区中，购房者属于投资购房，业主不在小区内居住，房屋用来出租收取租金，而承租人对于业主自治的事情并不感兴趣。当业主大会召开并作出决议后，得知消息的业主往往以不知道业主大会召开为由，对业主大会决议的有效性提出质疑。如何保证召开业主大会的通知有效送达业主呢？《广州市业主大会和业主委员会规定（征求意见稿）》规定，可以采用当面递交通知、将书面通知放入业主信箱内或住宅内、以业主入户时预留的联系方式通知，或者电话或收集短信、电子邮件等方式通知。总之，要穷尽一切可能办法通知到业主，告知业主业主大会召开的事宜，以保证首次业主大会到会人数和表决结果的有效性。
六、针对业主代表大会制度作出具体规定。
《广东省物业管理条例》第19条规定，业主大会可以采用集体讨论和书面征求意见的形式。广州市国土资源和房屋管理局制定的《业主大会议事规则示范文本》对于集体讨论召开业主大会的形式，又规定了两种方式。一种是全体业主会议制，一种是业主代表大会制。全体业主会议制一般适用人数较少的小区，由小区内的全体业主直接参加业主大会，讨论重大事项并进行投票表决。而业主代表大会制则适用小区业主超过300户的人数较多的小区。以幢、单元、楼层为单位推选1名业主参加业主大会。根据业主代表的权限，业主代表大会分为两种形式，一种是委托代表制，一种是全权代表制。委托代表制要求业主代表征求所代表的业主意见，凡是需要投票表决的，业主的赞同、反对及弃权的具体票数经过业主本人签字后，由业主代表在业主大会投票时反映。即委托代表制采用的是由单元或楼层的被代表业主授权委托业主代表参加业主大会，业主代表不具有被代表业主的表决权，仅仅是反映业主的意见，不得代替业主发表表决意见。而全权代表制则由业主代表直接代表业主的意见，全权授权行使表决权。笔者认为，全权代表制度才能真正实现业主大会表决的高效快捷，因为只有被代表的业主全权授权业主代表进行投票表决，才能有效解决业主大会表决难的问题。如果采用委托代表制，则需要业主代表去逐门逐户地收集被代表的业主的意见，工作量较大，收集程序繁琐，实践中业主代表大多不愿意采用这种委托代表制度。
七、针对表决结果达不到法定比例作出规定。
业主大会会议采用人数和面积双重投票表决机制。一般事项采用“双重过半数决”，而特殊事项如筹集和使用专项维修资金、改建或重建建筑物及其附属设施的，采用“双重2/3决”。实务操作中，经常会出现回收的总票人数、权数达不到双1/2或双2/3的法定比例，这种情况如何处理？《业主大会和业主委员会指导规则》第26条规定，未参与表决的业主，其投票权是否可以计入已表决的多数票，由管理规约或者业主大会议事规则规定。实践中，很多业主领取表决票后，不积极行使表决权，将表决票遗失或不参与表决，导致双重过半数通过的法定比例无法达到。指导规则针对这些不参与表决的业主的投票权计算方法作出了规定，即可以在管理规约或业主大会议事规则中规定，未参与表决的业主，其投票权直接计入已经表决的多数票，这样可以增加表决成功的概率，有利于业主大会迅速作出有效的决议。《广州市业主大会和业主委员会规定（征求意见稿）》第28条规定，如果回收时限届满后，收到的总票人数、权数未达到业主大会的总人数、权数的法定比例，由筹备组公告通知全体业主延长投票时间，组织人员催收表决票、选票，但延长时间不应超过三十日。即通过延长投票时间和催收表决票的办法来弥补达不到法定投票权数比例的情形。笔者认为，通过管理规约或业主大会议事规则中对不参与投票的业主的投票权直接作出规定，比较简便快捷。业主不参与投票，是主动放弃自己作为建筑物区分所有权人的成员表决权利，那么可以在自治规则中直接规定怠于行使表决权的投票权计算方法，比较容易破解法定投票权数达到比例难的困境。
随着中国住房体系公有住房占主体地位的解体和私有住房社会群体的兴起，以社区业主共有产权为纽带建立业主自治组织，通过政府行政机关的因势利导，充分尊重和发挥业主大会和业主委员会的社区自治组织功能，可以最大限度地节约政府公共管理资源。如果业主缺乏自己的利益表达诉求组织，必然导致业主只能以分散的个体和独特的方式进行抗争，使游戏规则被漠视，社区管理变得混乱和无序。因此，成立业主大会和业主委员会，通过法律程序制定规则对社区的自治进行间接调控和监督，将极大激发广大业主参与自我管理、自我约束的主人翁意识，有利于提高社区管理质量和效率，同时将极大地节约政府管理的公共资源。《业主大会和业主委员会指导规则》颁布实施后，各地房管部门也应及时按照新的规定，对以前颁行的具体操作办法进行修改或细化，针对实际运行过程中出现的问题提供切实有效的解决办法，为业主大会和业主委员会的成立和运行提供明确的指引，以促进和谐社区的健康发展。
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