广州市人民政府办公厅关于全面推进生活垃圾处理工作的意见
（穗府办〔2011〕41号）

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各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构：

　　为加大生活垃圾处理工作力度，化解生活垃圾产量不断增长和处理设施建设滞后、结构不合理的问题，进一步提高我市生活垃圾减量化、资源化、无害化处理能力和水平，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，实现可持续发展，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《城市生活垃圾管理办法》、《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》（国发〔2011〕9号）及省市有关规定，经市人民政府同意，现就我市全面推进生活垃圾处理工作提出如下工作意见：

　　一、深刻认识生活垃圾处理工作的重要意义

　　生活垃圾处理是城市管理、环境保护、公共服务的重要组成部分，是改善城乡生态环境、保障城市安全运行、促进经济社会可持续发展的重要内容，是社会文明程度的重要标志，是关系民生的基础性公益事业，也是各级政府的重要职责。近年来，我市生活垃圾处理收运网络体系日趋完善，城乡生活环境得到极大改善。但当前我市人口迅速增加，生活垃圾量随之快速增长，而垃圾处理能力相对不足，面临“垃圾围城”危机，严重影响城市环境和社会稳定。各区、县级市政府，各有关部门要充分认识加强生活垃圾处理的重要性和紧迫性，进一步统一思想，提高认识，全面落实各项政策措施，强力推进生活垃圾处理工作，创造良好人居环境，促进城市可持续发展。

　　二、指导思想、工作思路和发展目标

　　（一）指导思想。以科学发展观为指导，按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的总体要求，把生活垃圾处理作为维护群众利益的重要工作和城市管理的重要内容，将建设生活垃圾处理设施作为我市建设“花园城市”的重要战略性、基础性设施来抓，作为政府公共服务的一项重要职责，坚持全民动员、科学引导，综合利用、变废为宝，统筹规划、合理布局，政府主导、社会参与原则，切实加强全过程控制和管理，突出重点环节，综合运用法律、行政、经济和技术等手段，不断提高城市生活垃圾处理水平。

　　（二）工作思路。坚持以建设生态、循环、可持续的垃圾处理系统为宗旨，以垃圾分类为基础和突破口，遵循生活垃圾管理优先和减量化、资源化、无害化原则，切实解决我市当前因城市人口总数快速增加造成垃圾产生量持续增长，而垃圾处理能力严重不足之间的矛盾，着力构建城乡统筹、结构合理、技术先进、能力充裕的生活垃圾处理体系和政府主导、社会参与、市级统筹、属地负责的生活垃圾管理体系；重点抓好生活垃圾处理的立法规范、社会宣传、家庭分类；以生活垃圾源头减量为导向，以物质回收和能量回收为核心，优先安排生活垃圾处理设施规划建设，优先采用焚烧发电、综合处理和餐厨垃圾资源化技术，优先推进生活垃圾源头减量，优先保障生活垃圾处理资金投入，确保实现垃圾处理法治化、社会化，实现环境效益、社会效益和经济效益相统一。

　　（三）发展目标。强化实践操作、组织保障、资金保障和目标管理，加快推进垃圾分类回收、焚烧处理、生物处理和填埋处置等综合处理设施建设，分年度实现“增能力、调结构、保减量、促循环”的工作目标，确保2015年生活垃圾无害化处理率达到100%，资源化利用率达到50%，以2010年为基准，2015年生活垃圾日产量实现零增长。

　　1．增强处理能力。完善收运网络，推广密闭、环保、高效的垃圾收运系统。2012年底前，依据垃圾分类工作推进需求，各区、县级市至少建立一个餐厨垃圾处理示范点，加快大型餐厨垃圾处理设施建设步伐，力争餐厨垃圾日处理能力达到1500吨。2013年力争生活垃圾无害化日处理能力达1．4万吨，基本实现餐厨垃圾分类收集和资源化处理，其中，中心城区全面实现垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处理。2015年基本实现城乡垃圾处理一体化，满足全市生活垃圾处理需要。

　　2．调整处理结构。积极推进生活垃圾资源化利用和焚烧处理，2015年再生资源主要品种回收利用率达40%，其余生活垃圾焚烧发电、生物处理和填埋比例为4∶1∶5，基本实现直接填埋之前必须先进行垃圾分类；2018年比例优化为5∶1∶4，基本满足不同种类垃圾处理的需要，2020年实现原生垃圾零填埋。

　　3．促进垃圾源头减量。通过使用清洁能源和原料、开展资源综合利用等措施，在产品生产、流通和使用等过程中促进生活垃圾减量。限制包装材料过度使用，减少包装性废物产生，探索建立包装物强制回收制度，促进包装物回收再利用。组织净菜和洁净农副产品进城，推广使用菜篮子、布袋子。在宾馆、餐饮等服务性行业，推广使用可循环利用物品，限制使用一次性用品。生活垃圾进入卫生填埋场等终处理设施的量逐年减少，以2010年为基准数，2013年实现生活垃圾填埋终端减量5%左右，力争2015年实现生活垃圾填埋终端减量10%。

　　4．促进循环利用。遵循循环经济理念，全面利用废旧商品回收利用、焚烧发电、生物处理等生活垃圾资源化处理方式。加强可降解有机垃圾资源化利用工作，统筹餐厨垃圾、园林垃圾、粪便等无害化处理和资源化利用，确保工业油脂、生物柴油、肥料等资源化利用产品的质量和使用安全。依照生活垃圾再生资源回收利用行业发展和网点布局规划，2012年底前，基本建成中心城区再生资源回收利用网络，再生资源主要品种回收利用率提高到36%，2013年底前，形成覆盖全市的资源化利用网络，再生资源主要品种回收利用率提高到38%；2015年，形成快捷的再生资源循环利用交易平台和运行体系，再生资源主要品种回收利用率提高到40%。

　　三、稳步推进生活垃圾分类处理

　　（四）科学选择垃圾分类模式。结合广州经济社会发展水平、地理条件、环境状况、垃圾成分及终端处理技术等因素，将国内外垃圾分类的先进经验与广州实际相结合，充分利用现有废品回收体系网络，进一步整合垃圾分类力量，选择符合广州实际的垃圾分类操作办法：家庭按照可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾和其他垃圾四类进行分类。

　　（五）逐步推广生活垃圾分类。认真贯彻落实《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，按照“先易后难、循序渐进、分步实施”原则，逐步推进全民动员行动、校园环保行动、社区分类行动、执法监督行动、机团单位行动、酒店宾馆行动、物业公司行动、市场减量行动等八项计划，实现垃圾分类区域由小到大，由若干社区向整个街道扩展；分类内容由简到繁，先确保将餐厨垃圾分离出来，然后逐步扩展至其他垃圾，分类出来的可再生资源应就近交售规范的回收站点；分类处理程度由粗到精，先将分离出来的餐厨垃圾进行减量化处理，达到一定模式后再进行精细资源化处理。

　　（六）规范餐厨垃圾集中收集、运输和处理。进一步加强餐饮业和单位餐厨垃圾分类收集管理，建立餐厨垃圾排放登记制度。党政机关、学校、大型商场（批发市场）、星级宾馆饭店、度假村、居住小区等要以科技为支撑，推进餐厨垃圾就地处理和资源化利用。各区（县级市）要负责调整生活垃圾收运体系，对餐厨垃圾实行单独收集、运输，并按照严控废物的相关规定进行管理和处置。

　　（七）促进生活垃圾收运处理城乡一体化。出台《广州市生活垃圾分类减量化、资源化、无害化管理工作意见》，逐步实现城乡服务均等化。推进乡镇采用多主体多种技术路线并存的垃圾处理模式，政府主导，充分调动居民和村委会，统筹规划，因地制宜，就地处理。有条件的农村地区，推广“户分类、村收集、镇中转、区（县级市）处理”的垃圾清运处理模式；经济实力差的乡村，实行分类收集、沤肥处理等模式；农村要做到户有垃圾存放桶、村有垃圾收集池、镇有垃圾中转站，无暴露垃圾、无卫生死角、无乱堆乱放。

　　（八）推动建筑废弃物资源化回收利用。出台《广州市建筑废弃物处置管理条例》，加强施工和运输环节管理，建立建筑废弃物集中收集、规范运输、定点处置、循环利用、全程监管机制，加大建筑废弃物排放管理执法力度。制定建筑废弃物再生建材制品推广应用政策，重点推动建筑废弃物综合处置示范项目建设，利用建筑废弃物生产再生骨料、环保型砖块、新型墙体材料等，并逐步推广到全市所有建筑废弃物受纳场。

　　（九）推进特殊垃圾专项分类回收处理。对一次性饮料软包装、电子垃圾、大件垃圾等未专门列出的特殊垃圾，依托市场，建立回收处理体系。继续加大“限塑”管理力度，深入开展全民“限塑”宣传活动。研究制订支持政策，保障特殊垃圾回收处置企业正常运行。对生活垃圾中分类收集的危险废弃物，按照环保技术要求，单独运输、贮存和处理。

　　（十）完善再生资源回收利用网络体系。加大政府引导和支持力度，坚持“谁投入、谁收益”，推进再生资源回收利用产业化发展，从源头推进垃圾减量。按照我市再生资源回收利用网点建设标准规范，采用“行业管理与属地管理相结合”的管理模式，构建由社区回收、专业分选中心、综合利用处理构成的社区再生资源回收体系，加快回收利用网点规划建设，引入市场机制和社会化管理，实行资源回收的公司化、市场化运作。规范废品回收队伍和回收行为，统一标识、统一着装、统一管理、规范经营，引导企业有序参与再生资源回收，将无序管理的回收人员转化为推动垃圾分类的产业工人，不断强化其社区服务功能。逐步健全再生资源利用体系，采取政府补贴的方式，鼓励回收企业回收利用低价值垃圾，减少终端垃圾处理费用。开展生活垃圾分类处理的经济效益、环境效益、社会效益的系统研究，培育资源回收市场，形成产业链。

　　四、加快推进生活垃圾处理设施建设

　　（十一）健全生活垃圾处理设施建设规划。坚持远期规划与近期建设相结合，集中处理与分散处理相结合，兼顾化解垃圾处理危局、优化垃圾处理体系和可持续发展需求，重点完成确保广州50年可持续发展的生活垃圾处理基础设施规划，逐年落实垃圾处理设施建设项目。结合本市生活垃圾产量预测和成分特点，在南部板块（包括南沙、番禺）、北部板块（包括花都、从化）、中心城区板块（包括李坑、兴丰）、东部板块（包括萝岗、黄埔和增城）选址规划8个至10个大型生活垃圾综合处理生态工业园区，预留用地，择机建设。生活垃圾处理设施用地纳入城市黄线保护范围，禁止擅自占用或者改变用途，同时要按照相关规范要求严格控制设施周边的开发建设活动。

　　（十二）加快推进生活垃圾综合处理设施建设。加快生活垃圾中转站、资源回收中心、生活垃圾焚烧发电厂、综合处理厂、餐厨垃圾处理厂、生活垃圾卫生填埋场、有害垃圾综合处理厂及建筑废弃物受纳场建设。加快兴丰填埋场、番禺焚烧发电厂、花都焚烧发电厂、南沙焚烧发电厂和李坑焚烧发电二厂等设施建设，已经开工建设的项目要抓紧施工，保证进度，争取早日发挥效用。2012年建成兴丰生活垃圾卫生填埋一场六区，2012年建成李坑生活垃圾焚烧发电二厂，2014年前建成兴丰生活垃圾卫生填埋二场，番禺、南沙、萝岗、花都区和从化、增城市完成生活垃圾处理设施建设与改造，确保全部实现生活垃圾无害化处理目标。

　　（十三）加快推进餐厨垃圾综合处理设施建设。规划建设3座-5座跨区域服务的大型餐厨垃圾处理设施和多座服务各自行政区域的餐厨垃圾处理设施，其中，2012年底前，建成2座日处理能力200吨的餐饮垃圾处理设施，确保餐厨垃圾日处理能力达到1500吨。鼓励区、县级市政府因地制宜，市财政对项目资金专项拨补，在餐饮街、学校、度假村等餐厨垃圾产生集中的地方，率先试点建设小型餐厨垃圾资源化处理站。新建宾馆、酒店、餐饮街、度假村、学校校区等要按照标准配套建设餐厨垃圾处理设施。各类大型批发市场（含果菜批发市场、三鸟批发市场等）、专业贸易市场要建设小型餐厨垃圾处理设施，对有机易腐性垃圾进行资源化处理。

　　（十四）加快推进建筑废弃物受纳场建设。科学、规范利用现有建筑废弃物受纳场。坚持先易后难原则，2012年9月前在广州市周边地区协调建成1个消纳量超过1000万立方米的建筑废弃物临时受纳场。加快推进政府主导的永久受纳场建设，在白云区、番禺和南沙片区、萝岗区、花都区进行规划选址，力争2015年建成4个年处理量为500万立方米的建筑废弃物受纳场。

　　（十五）加快推进有害垃圾处理设施建设。在整合规范现有设施基础上，在我市南部地区增设生活环境无害化处理中心，确保全市医疗废物全部纳入规范和安全管理体系。2012年建成若干危险废物贮存点；2015年建成1个电子电器垃圾、废旧电池等有害垃圾综合处理中心。

　　（十六）加快推进现有环卫设施升级改造。对现有卫生处理中心和无害化处理中心技术设备进行改造。加强环卫公建配套设施规划建设，结合垃圾产生量及分布状况，因地制宜、科学布局和建设生活垃圾压缩转运站，进一步完善居民小区的垃圾分类收集和公众场所的环卫设施配套，逐步完善生活垃圾收运体系。

　　（十七）加快推进非正规生活垃圾处理设施治理。按照全市统筹规划布点要求，对现有非正规和不达标生活垃圾处理设施进行全面改造，用5年左右时间基本完成改造任务，实施标准化管理。加大投入，优先开展水源保护地等重点地区非正规生活垃圾处理设施的治理和生态修复。

　　五、完善生活垃圾处理管理体系

　　（十八）完善法律、法规和相关制度。抓紧制订出台《广州市建筑废弃物处置管理条例》、《广州市餐厨垃圾处理条例》、《广州市生活垃圾处理阶梯式计量收费及奖励办法》、《广州市商品包装管理办法》、《广州市生活垃圾终处理设施营运监管办法》、《广州市垃圾处理设施建设验收标准》、《广州市垃圾处理服务购买与分配办法》和《广州市街道（镇）环卫作业管理办法》等规章和规范性文件，制定《生活垃圾处理费收费改革工作方案》等管理制度。建立健全生活垃圾处理标准规范体系，制定和完善生活垃圾分类、回收利用、工程验收、污染防治和评价等标准。改进城市生活垃圾处理统计指标体系，做好与废旧商品回收利用指标体系的衔接（仅为生活垃圾部分，不含工业垃圾回收部分）。建立生活垃圾产生单位排放登记制度，提高社会单位和家庭生活垃圾处理费征收率，实行计量收费，所收费用上缴财政，实行收支两条线管理，进一步加大生活垃圾分类投入力度。研究制订鼓励企业、市民参与生活垃圾分类回收的优惠政策和奖励措施，将垃圾资源化处理纳入循环经济范畴，享受鼓励政策。

　　（十九）完善机制落实管理责任。完善市、区（县级市）、街（镇）、社区（行政村）四级垃圾管理体制，完善生活垃圾管理网络和工作运行机制。各区（县级市）要把生活垃圾处理纳入重要议事日程，加强领导，切实抓好各项工作。市、区（县级市）分别成立生活垃圾处理工作领导小组，负责统筹规划落地、设施建设、冲突协调等重大事项。市本级统筹规划、统筹管理垃圾分流、分类处理工作，市城市管理部门负责全市生活垃圾管理的综合协调、检查指导、督促考核，组织制订规划和标准，相关部门按照各自职责承担任务；区（县级市）政府负责组织落实本行政区域生活垃圾处理工作，负责垃圾处理设施及压缩站、车场、公厕等环卫基础设施的建设与营运，承担相应费用，落实各级管理机构和人员；街道（镇）负责具体实施及日常管理工作；社区（行政村）居委会负责组织群众参与垃圾分类等工作。充分发挥国有环卫专业企业的骨干作用，打造一支占有一定市场份额，能够应急和信得过的环卫作业队伍。

　　（二十）明确各有关部门职责分工。城市管理部门负责生活垃圾处理行业管理，牵头协调解决工作中的重大问题，健全监管考核指标体系，并纳入节能减排考核工作。城市管理部门会同发展改革、建设、国土房管、规划、环保等部门编制生活垃圾处理设施建设规划，协调综合性政策，推进规划项目落地。建设部门负责生活垃圾处理设施建设管理（含新建及大中修和加固、改扩建工程），监督建设项目竣工验收。环保部门负责指导相关单位开展生活垃圾处理设施环境影响评价，协调办理相关环保手续，监管污染物排放和有害垃圾处理处置。国土房管部门负责保障生活垃圾处理设施建设用地供应。规划部门负责将生活垃圾处理设施建设纳入城乡规划中。财政部门负责保障生活垃圾处理设施建设和营运管理资金，对生活垃圾处理给予财政支持。经贸部门负责生活垃圾分类后可再生资源回收管理工作。投资主管部门负责加强垃圾处理设施固定资产投资管理工作。

　　（二十一）建立考核和问责机制。制订垃圾处理工作考评和奖惩方案，按年度将垃圾处理工作任务列为市、区（县级市）两级政府绩效考核内容，将生活垃圾减量化、资源化、无害化等指标列入政府绩效考核指标、创建全国文明城市考核指标。市生活垃圾处理工作领导小组负责对各区（县级市）、各部门工作进行考评；区生活垃圾处理工作领导小组负责对各街（镇）、各部门工作进行考评。考评结果实行督办、考评和通报制度，对生活垃圾处理工作不到位的单位和个人实行效能监察，对成绩显著的区（县级市）、单位和个人给予表彰、奖励；对推进生活垃圾处理工作不力，影响社会发展和稳定的，要追究责任。

　　（二十二）建立市场准入退出和评价机制。建立生活垃圾处理服务购买与分配机制，健全以特许经营为核心的市场准入和退出制度，社会企业可依法通过行政许可，参与垃圾处理。建立生活垃圾处理设施建设与营运考评机制，开展年度考核评价，公开评价结果，接受社会监督。对未通过考核评价的生活垃圾处理设施，要责成运营单位限期整改。加快信用体系建设，建立生活垃圾处理运营单位失信惩诫机制和黑名单制度，坚决将不能合格运营、不能履行特许经营合同及不正当竞争的企业清出市场。

　　（二十三）加强处理设施常态化监管。推行行业监管、专业监管和社会监管相结合的监管模式，加强对生活垃圾处理设施建设、运营状况和处理效果的监管，变末端监管为过程监管。以国家认可的检测机制为主导，对处理设施实施常态化环境监测，确保处理设施达标排放。建立全市统一的垃圾处理设施在线监管和监督评价体系，新建及现有生活垃圾处理设施要安装在线监控和监测设备，确保系统稳定正常运行，监测数据真实可靠。加大现有设施污染防控投入力度，加强渗滤液、飞灰、臭气等污染物治理，加强矿化垃圾、炉渣、填埋气综合利用。建设垃圾处理设施坚持环保优先，建立污染防控终身追溯机制。制定生活垃圾处理设施污染防控应急预案，落实环境风险事故预防和应急措施，防止污染事故发生。探索建立公众参与、公开监督机制，增强监管透明度，保障公众知情权。

　　（二十四）选择适用技术提高运行水平。建立生活垃圾处理技术评估制度，新的生活垃圾处理技术经评估后方可推广使用。生活垃圾处理设施运营单位要严格执行各项工程技术规范和操作规程，切实提高设施运行水平。填埋设施运营单位要制订作业计划和方案，实行分区域逐层填埋作业，缩小作业面，控制设施周边的垃圾异味，防止废液渗漏和填埋气体无序排放。焚烧设施运营单位要足额使用石灰、活性炭等辅助材料，去除烟气中的酸性物质、重金属离子、二噁英等污染物，保证达标排放。运营单位要制订应急预案，有效应对设施故障、事故、进场垃圾量剧增等突发事件。建立污染物排放日常监测制度，按月向所在地城市管理和环保部门报告监测结果。

　　六、加大生活垃圾处理政策支持力度

　　（二十五）完善投资保障体系。生活垃圾处理设施建设体现基础性和公益性要求，坚持政府主导，拓宽投资渠道，完善配套政策，发挥大型国有企业投资主体作用，鼓励社会企业依法参与大型生活垃圾处理设施的建设、运营和管理，并加大对垃圾处理设施周边环境改善、市政基础设施建设的投入力度。进一步完善环卫设施建设投融资体制，拓宽资金筹措渠道，加快推动垃圾处理设施建设。改善工作环境，完善环卫用工制度和保险救助制度，落实环卫职工工资和福利待遇，保障职工合法权益。

　　（二十六）建立健全激励机制。严格执行并不断完善城市生活垃圾处理税收优惠政策。研究制定生活垃圾分类收集和减量激励政策，建立利益导向机制，引导市民分类投放生活垃圾，鼓励对生活垃圾实行就地、就近充分回收和合理利用。研究建立有机垃圾资源化处理推进机制和废品回收补贴机制。

　　（二十七）建立市级生活垃圾处理调控核算平台和垃圾处理设施建设生态补偿机制。按照“谁产生、谁付费”原则，推行城市生活垃圾处理收费制度改革，建立市级生活垃圾处理调控核算平台，通过经济杠杆调动各区（县级市）参与垃圾处理的积极性，促进垃圾处理区域合作与和谐发展。加大生活垃圾处理财政投入，研究出台财政补贴标准，以生活垃圾减量化、无害化的成本为基准和参数，明确补贴环节和补贴方式，引导和推动生活垃圾分类处理和资源回收利用产业体系健康发展。重点建立垃圾处理服务价格核算支付机制和垃圾处理设施建设生态补偿机制，明确补偿方式，对垃圾跨区流动进行费用征收和补偿，对垃圾处理设施属地付出的政策成本和生态环境成本给予补偿。全市统一核算，超量加价，减量减费，建立源头计量系统，加强垃圾收运监管，调控垃圾排放产量和流向，保证生活垃圾处理调控核算平台正常运行。城市生活垃圾处理费应当专款专用，不得挪作他用。

　　（二十八）保障生活垃圾处理设施建设用地。在城市新区建设和旧城区改造中要优先配套建设生活垃圾处理设施，确保建设用地供应，并纳入土地利用年度计划和建设用地供应计划。符合《划拨用地目录》的项目，应当以划拨方式供应建设用地。城市生活垃圾处理设施建设前要严格执行建设项目环境影响评价制度。

　　（二十九）强化生活垃圾处理科技支撑。加大对生活垃圾处理技术研发的支持力度，加强垃圾分类收集、运输、处理及垃圾综合管理的基础性、关键性技术和标准的研究，积极推动餐厨垃圾资源化处理、填埋气收集利用、渗滤液处理及无害化处理水平低的垃圾填埋场治理与生态恢复、填埋场封场后再利用、建筑废弃物资源化等方面技术的研究应用。

　　（三十）加强人才培养培训。支持高校设立生活垃圾处理相关专业，加强与科研院所、高校联合开展生活垃圾处理技术研究，大力发展职业教育，建立从业人员职业资格制度，加强岗前和岗中教育培训，提高从业人员的文化水平和专业技能。

　　七、加强宣传教育形成全社会共同参与的良好局面

　　（三十一）大力加强宣传教育。制订生活垃圾处理宣传教育方案，通过新闻媒体、志愿者参与社区公益性宣传等开展多种形式的主题宣传活动，引导全民树立“垃圾减量和垃圾管理从我做起、人人有责”的观念，倡导绿色健康低碳的生活方式，促进垃圾源头减量和回收利用。创建宣传教育基地，深入开展垃圾分类处理宣传活动，普及相关知识，促进全民共同关心垃圾处理工作。充分发挥新闻媒体的正面引导作用，大力宣传生活垃圾处理的各项政策措施及其成效，全面客观报道有关信息，形成有利于推进生活垃圾处理工作的舆论氛围。

　　（三十二）进一步扩大公众参与面。搭建公众参与平台，广泛听取群众意见和建议，集中公众智慧，解决垃圾处理难题。建立和完善公众参与网络平台，进一步拓展“12319城管热线”、《羊城市容》报、市城管委门户网、广州城管公众网，畅通社会各界参与生活垃圾处理工作渠道。

广州市人民政府办公厅
二○一一年十月十四日