合同约定价PK政府指导价？

-------剖析广州丽江花园物管费诉讼案

文/程磊

[本文原载于《住宅与房地产》杂志2010年2-3月合刊]

     在全国都具有标杆作用的丽江花园物业服务费纠纷案历经五年之久，终于于2010年1月7日尘埃落定。广东省高级人民法院最终判决业主败诉，业主按照物业服务合同的约定交纳物业服务费。但案件中涉及的核心法律问题：即政府指导价究竟能否否定合同约定价的争议却并未平息。笔者试图综合案件涉及的核心问题对案件进行一些法律剖析，探讨案件背后蕴含的法理依据。

     一、案件的核心争议焦点：物业服务合同中约定的收费标准违反政府指导价规定是否无效？

    在私法领域，对于合同行为最严厉的惩罚莫过于宣告合同无效。合同无效是对当事人意思自治的彻底否定，打破了当事人对自我财产的安排，导致当事人合同利益的落空。对于合同无效的认定，《中华人民共和国合同法》及其司法解释作了详尽的规定。《中华人民共和国合同法》第52条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第4条规定，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常务委员会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。2009年5月13日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第五项规定的“强制性规定”，是指效力性的强制性规定。”

    2009 年7月7日，《最高人民法院印发<关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见>的通知》第15条规定：“人民法院应当注意根据《合同法解释（二）》第十四条之规定，注意区分效力性强制性规定和管理性强制规定。违反效力性强制性规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制性规定的，人民法院应当根据具体情况认定其效力。”第16条规定：“人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。”综上法律和司法解释的规定，违反法律、行政法规的强制性规定，才能认定合同无效。而强制性规定又具体区分为效力性强制性规定和管理性强制规定。违反效力性强制性规定的合同必然无效。违反管理性强制性规定的合同并不必然无效。

     物业服务合同中约定的收费标准超出政府指导价是否属于上述合同无效的适用情形呢？首先，认定合同无效的法律依据应是法律、行政法规的规定，地方性法规和部门规章不得作为认定合同无效的依据。目前，我国价格立法最重要的文件即为《中华人民共和国价格法》。该法是于1997年12月29日由第八届全国人民代表大会常务委员会在第二十九次会议上通过的，在法律层级上属于全国人大常委会制定的法律，可以作为认定合同无效的依据。

    《中华人民共和国价格法》第三条规定，政府指导价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。第十二条规定，经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。那么超出政府指导价约定的物业服务收费标准是否属于违反了法律的效力性强制性规定呢？

     关于这个问题，我们可以从政府指导价的制定依据和立法目的进行分析。《价格法》第十八条规定，下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格、、、、、、从中可以看出，《价格法》实行政府指导价的主要目的是，对与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格、资源稀缺的少数商品价格、自然垄断经营的商品价格、重要的公用事业价格、重要的公益性服务价格，这些难以或无法实现市场资源自由配置、无法进行充分的市场竞争，而又关乎国民经济发展和人民群众切身利益的领域，通过政府限价的方式，来稳定市场价格水平，保护消费者的合法权益，促进经济发展。《价格法》同时还确立了价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价的基本原则，并对定价权限和定价范围进行了严格限制，即政府定价和政府指导价必须在中央定价目录和省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定地方定价目录范围内。中央定价目录及地方定价目录均只规定了定价范围和定价权限，具体的政府指导价往往都是由具体的政府职能部门如物价局根据定价权限制定的。因为《价格法》未具体规定政府指导价，而是通过中央定价目录、地方定价目录的方式授权给有关职能部门制定，有关职能部门依据该授权制定的政府指导价实际体现了价格法的精神和目的。因此，对于违反物价部门根据中央定价目录或地方定价目录制定的政府指导价的行为应视为违反了《价格法》的强制性禁止性规定，损害了国家对部分特殊服务的价格监管制度，超过政府指导价收费的行为违反了社会公共利益，人民法院应当依法认定合同关于物业服务标准的约定无效。

    台湾著名的民法学家苏永钦在《司法自治中的国家强制》（原载于《中外法学》2001年第1期）中写道：公法中的强制性规定像躲在木马里面的雄兵一样涌进特洛伊城，摇身一变成为民事规范，私法自治的空间，就在这样一种调整下随着国家管制强度的增减而上下调整。政府指导价即是对私法自治的国家干预，体现了国家对社会经济生活的宏观调控。如果民事合同的约定损害了国家和社会的公共利益，依法应认定合同的约定无效。

    二、业主委员会成立后的物业服务收费是否适用政府指导价？

    丽江花园物管费诉讼案发生于2005年6月，至2010年1月6日，广东省高级人民法院作出终审判决，前后历时长达五年之久。在此期间，从中央部委到广州市地方政府都出台了一系列规定，其中都涉及到对物业服务收费进行管理的规范。根据《立法法》的规定，处于高位阶的法律制度其效力要高于低位阶者，低位阶法律制度要以高位阶者为依据，不能与高位阶者相抵触。1998年10月1日实施的《广东省物业管理条例》属于地方性法规，其中第二十九条规定，已成立业主委员会的，物业管理服务的收费标准由业主委员会与物业管理公司在物业管理委托合同中按照政府指导价约定或者由双方协商确定。广州市物价局于2004年9月15日发布的《广州市物业服务收费管理实施细则》，属于地方政府职能部门发布的规范性文件。其中第七条规定，实行包干制、酬金制的普通住宅物业服务收费实行政府指导价。根据《立法法》第八十条规定，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。因此，当《广州市物业服务收费管理实施细则》的规定与《广东省物业管理条例》的规定发生冲突时，应优先适用《广东省物业管理条例》的规定。

    具体到丽江花园物管费诉讼案，丽江花园已经成立了业主委员会，不属于前期物业服务阶段。按照《广东省物业管理条例》的规定，业主委员会成立后，物业服务收费标准可以有两种方法来确定。一种是按照政府指导价约定，另一种是由业主委员会与物业服务企业协商确定。后一种方式显然不需要受到政府指导价的约束，可以由业主委员会与物业服务企业按照自由市场竞争的商业规则来协商约定物业服务费。因此，丽江花园物业管理公司与业主委员会的物业服务费约定排除了政府指导价的适用，当然也就不存在违反政府指导价导致合同约定价无效的法律问题了。

丽江花园物管费纠纷案前后历时五年之久，广州市的各大媒体甚至全国性的媒体都对此案表现出极大的关注。因为案件触及到物业服务收费这一涉及到千家万户切身利益的社会敏感神经，又涉及到广州市番禺区物价局的文件和广州市物价局颁发文件的法律效力问题，政府指导价能否干预合同约定价，这一焦点问题长期困扰着全国各式各样的社区。就在省高院终审判决的前几天，即2010年1月4日，广东省物价局和广东省住房和城乡建设厅联合发布《关于物业服务收费管理办法》（[2010]年1号文），该办法明确了政府指导价与市场调节价的分界线，即以业主大会的成立为准。业主大会成立之前实行政府指导价，业主大会成立之后实行市场调节价，市场调节价的约定不受政府指导价的监管。该文件的颁发为目前较为混乱的物业服务收费制度指明了方向，有利于物业服务企业依法制定合理合法的收费标准，有利于和谐社区的长久稳定和发展。

（程磊，系广州市律师协会民事法律委员会秘书长，广东博厚律师事务所执业律师。）