物业服务合同备案不具可诉性
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专著：《律师说法：物业管理典型案例评析》
广州物业专家律师周滨提醒：
《福州市物业管理若干规定》第十四条规定:“物业管理企业承担物业管理事务，应当按照相应的资质条件签订前期物业服务合同或者物业服务合同，合同应当向县（市、区）房地产行政主管部门备案。”上述规定虽然赋予了房地产行政主管部门对前期物业服务合同行使备案权，但该行政职权的赋予系为了便于行政主管部门了解辖区范围内物业管理企业提供物业服务的情况以利于后续的监督、管理，而非变相创设行政审批职权。业主物业服务合同的行政相对人，其与被诉备案行为之间无法律上的利害关系，其起诉不应予以受理。
[案例]
上诉人（一审原告）陈xx，
被上诉人（一审被告）xx市住房和城乡建设局
被上诉人（一审第三人）北京xx物业服务有限公司xx分公司
被上诉人（一审第三人）xx金辉房地产开发有限公司
被上诉人xx市住建局于2012年1月5日向xx物业公司核发融建物合备（2012）第137号《福州市物业服务合同备案证明》，该证明载明“你单位提交的关于融侨城物业服务合同的备案材料收悉，现同意给予备案，备案主要内容如下:一、项目名称:融侨城二、委托单位:xx融侨房地产开发有限公司三、项目地址:xx市音西街道西环路1号四、总建筑面积:496019㎡五、物业服务合同期限:2011-10-20至2014-10-19特此证明。”
一审法院查明，2011年10月18日，xx融侨房地产开发有限公司与福州融侨物业管理有限公司签订《“融侨城”项目物业管理退出协议》。
2011年10月18日，xx融侨房地产开发有限公司与重庆xx物业服务有限公司xx分公司签订《福建省前期物业服务合同》，双方约定由重庆xx物业服务有限公司xx分公司为融侨城小区提供前期物业服务。
2012年1月4日，重庆xx物业服务有限公司xx分公司向被告xx市住建局申请办理物业服务合同备案。
2012年1月5日，被告xx市住建局向重庆xx物业服务有限公司xx分公司作出融建物合备（2012）第137号《福州市物业服务合同备案证明》，该证明载明“你单位提交的关于融侨城物业服务合同的备案材料收悉，现同意给予备案，备案主要内容如下:一、项目名称:融侨城二、委托单位:xx融侨房地产开发有限公司三、项目地址:xx市音西街道西环路1号四、总建筑面积:496019㎡五、物业服务合同期限:2011-10-20至2014-10-19特此证明。”当日，重庆xx物业服务有限公司xx分公司领取该备案证明。
2012年6月12日，重庆xx物业服务有限公司xx分公司名称变更为北京xx物业服务有限公司xx分公司。
2013年7月29日，xx融侨房地产开发有限公司名称变更为xx金辉房地产开发有限公司。
另查明，原告陈xx系涉案融侨城小区的业主。
一审法院认为，《物业管理条例》第五条 第二款 规定:“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”第二十一条规定:“在业主、业主大会选聘物业服务企业之前，建设单位选聘物业服务企业的，应当签订书面的前期物业服务合同。”根据《福建省物业管理条例》第二十七条第一款、《福州市物业管理若干规定》第二十条的规定，被告系地方性法规授权管理前期物业服务合同备案的行政机关。《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条 规定:“建设单位依法与物业服务企业签订的前期物业服务合同，以及业主委员会与业主大会依法选聘的物业服务企业签订的物业服务合同，对业主具有约束力。业主以其并非合同当事人为由提出抗辩的，人民法院不予支持。”据此，被告对涉案《福建省前期物业服务合同》进行备案的行为系行政确认行为，被告对备案材料是否齐备、是否符合法定要求等内容有进行审查的行政职责。因此，被诉备案行为对当事人的权利义务产生实际的影响，属于可诉的行政行为。由于备案行为对业主的权利义务产生实际的影响，原告陈xx作为该备案证明所涉及的小区业主，有权提起行政诉讼。被告及第三人主张被诉备案行为不可诉及原告不享有诉权，一审法院不予采纳。被告主张原告起诉已超过起诉期限，但未提供相应的证据佐证，一审法院不予采纳。
一审法院认为，前期物业服务合同的行政备案是指房地产行政主管部门按照地方性法规的规定，对相对人报送的前期物业合同材料进行收集、整理、存档备案，以加强行政监督检查的外部行政行为。就该行政备案的法律属性而言，行政部门对备案材料仅具有形式审查的义务，即只对报送材料的格式、内容形式是否符合要求进行审查，而不具有对材料内容进行实质审查的法定责任。换言之，若因进行实质性审查而否定相对人的备案材料，进而不允许相对人进行备案，则可能导致将行政备案变相为行政审批。《福州市物业管理若干规定》第二十条规定:“物业服务企业承担物业管理事务，应当按照相应的资质条件签订前期物业服务合同或者物业服务合同，合同应当向县（市、区）房地产行政主管部门备案。”根据被告及第三人xx物业公司向一审法院提交的证据及庭审陈述，本案第三人xx物业公司向被告提出备案申请时提交的材料齐全，符合法定要件。《物业管理条例》、《福建省物业管理条例》、《福州市物业管理若干规定》中并未赋予备案机关对前期物业合同的合法性进行实质性审查判断并进而作出是否准予备案的行政职权，同时亦未规定备案行为对前期物业合同成立的影响，即备案行为的法律效果。故原告以第三人xx物业公司与金辉房地产公司所签订的前期物业服务合同未经过公开招投标，被告在审核备案材料时没有尽到审查前期物业服务合同适格签约人的职责，被诉备案行为违法应予撤销等理由不能成立。依照《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条 第（四）项 的规定，经审判委员会研究决定，判决驳回原告陈xx的诉讼请求。
上诉人陈xx不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院认为被上诉人xx市住建局就物业服务合同进行备案仅具有形式审查的义务，而不具有对材料内容进行实质审查的法定责任，属认定事实不清，适用法律错误。1、在作出同意合同备案的过程中，被上诉人没有尽到合理审慎审查的职责，被上诉人关于其审查范围仅审查物业公司资质条件且审查标准仅为形式审查的观点不能成立。第一，xx物业公司作为分公司与开发商签订物业服务合同，应先办理外地物业企业入闽备案证明。被上诉人对其进行资质条件和签订前期物业服务合同的时间并没有尽到合理审慎审查职责。第二，被上诉人接收物业公司提交的修改的临时管理规约不符合《福州市物业管理若干规定》第十九条的规定。第三，被上诉人应依法审核物业公司是否已经取得中标备案证明，然而xx物业公司并非通过招标投标方式中标，根本无法提供相应的中标备案证明书。2、金辉房地产公司应先通过公开招投标方式确定物业服务企业之后申请合同备案。若xx物业公司不是通过招投标程序中标，那么被上诉人应先责令其改正，待其通过招投标程序后再决定是否同意备案。然后，被上诉人对开发商和物业公司的违法行为视而不见，不仅属于程序违法而且构成滥用职权。3、由于被上诉人xx市住建局作出同意予以备案的备案证明属于具体行政行为，该行为严重侵犯了融侨城小区业主的权益。物业公司客观上依据备案的物业服务合同，向融侨城小区业主收取费用。也正因为被上诉人违法备案，在形式上认可确认了《物业服务合同》的合法性，侵犯了广大融侨城小区业主的合法权益。综上，请求依法撤销一审判决并依法改判撤销xx市住建局作出的融建物合备（2012）第137号《福州市物业服务合同备案证明》。
被上诉人xx市住建局辩称，上诉人请求撤销原审行政判决无事实根据和法律依据。1、就行政备案的法律属性而言，行政部门对备案材料仅具有形式审查的义务，而不具有对材料内容进行实质审查的法定责任。且事实上，上诉人与其他业主一样接受了xx物业公司提供的物业服务。xx物业公司提出备案申请时提交的材料齐全，符合法定要件，被上诉人系依法作出融建物合备（2012）第137号《福州市物业服务合同备案证明》。2、原审判决事实认定清楚，上诉人的上诉主张及理由不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人xx物业公司辩称，1、答辩人与金辉房地产公司签订《前期物业服务合同》时已取得中华人民共和国住房与城乡建设部颁发的“壹级资质”，具有缔约资质。上诉人以被上诉人未对答辩人资质进行合理审慎审查为由，主张一审法院认定上诉人对前期物业服务合同备案材料只须进行形式审查，属于事实不清，法律适用错误，缺乏事实和法律依据。2、答辩人与金辉房地产公司签订的《前期物业服务合同》系变更小区物业服务公司之后重新签订的。相关法规并未规定新制定《临时管理规约》必须经全体小区业主重新签字确认。上诉人诉称被上诉人接收答辩人修改的《临时管理规约》不符合《福州市物业管理若干规定》第十九条规定，缺乏依据。3、答辩人依法向被上诉人申请前期物业服务合同备案，不存在上诉人诉称的重复备案的情形。上诉人以被上诉人同意备案行为严重侵犯融侨城小区业主权益为由，诉请撤销备案证明，缺乏依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人金辉房地产公司辩称，1、《福州市物业管理若干规定》等规范物业服务的相关规定及要求均没有规定在已经备案之后若因客观原因需要更换前期物业服务企业的必须再次进行公开招投标或经被上诉人批准同意。上诉人以答辩人未经过公开招标选定“融侨城”小区的前期物业服务公司，被上诉人对此未尽到审慎审查义务为由，要求撤销一审判决，改判撤销合同备案证明，缺乏依据。2、被上诉人依据《关于加强物业服务合同备案工作的通知》规定，审查前期物业服务合同备案应提交的材料，即已经尽到合理的审查义务。上诉人主张一审法院认定被上诉人对前期物业服务合同备案材料仅具有形式审查义务，属于事实不清，适用法律错误，是错误的。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，《福建省物业管理条例》第二十七条规定:“新建物业出售前，建设单位应当选聘物业管理企业进行前期物业管理，签订前期物业服务合同，并在三十日内报物业所在地的县（市、区）人民政府房地产行政主管部门备案。”《福州市物业管理若干规定》第十四条规定:“物业管理企业承担物业管理事务，应当按照相应的资质条件签订前期物业服务合同或者物业服务合同，合同应当向县（市、区）房地产行政主管部门备案。”上述规定虽然赋予了房地产行政主管部门对前期物业服务合同行使备案权，但该行政职权的赋予系为了便于行政主管部门了解辖区范围内物业管理企业提供物业服务的情况以利于后续的监督、管理，而非变相创设行政审批职权。xx融侨房地产开发有限公司（现金辉房地产公司）与重庆xx物业服务有限公司（现xx物业公司）作为具有相应民事权利能力和民事行为能力的双方当事人，所签订的《福建省前期物业服务合同》的效力不以合同是否向有关部门备案为前提。合同生效后即对合同订立双方及相关利害关系人产生约束力，一审法院引用《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，以合同对业主具有约束力为由认定被诉备案行为对上诉人的权利义务产生了实际影响，有权提起本案诉讼，适用法律错误。上诉人陈xx并非被上诉人xx市住建局作出融建物合备（2012）第137号《福州市物业服务合同备案证明》的行政相对人，其与本案被诉备案行为之间无法律上的利害关系，其起诉不应予以受理。据此，依照《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第七十九条 第一款 第（一）项 之规定，裁定如下:
一、撤销xx市人民法院（2014）融行初字第21号行政判决；
二、驳回上诉人陈xx的起诉。
本裁定为终审裁定。
